中共中央國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見
中發(fā)〔2015〕22號
國有企業(yè)屬于全民所有，是推進(jìn)國家現(xiàn)代化、保障人民共同利益的重要力量，是我們黨和國家事業(yè)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)。改革開放以來，國有企業(yè)改革發(fā)展不斷取得重大進(jìn)展，總體上已經(jīng)同市場經(jīng)濟相融合，運行質(zhì)量和效益明顯提升，在國際國內(nèi)市場競爭中涌現(xiàn)出一批具有核心競爭力的骨干企業(yè)，為推動經(jīng)濟社會發(fā)展、保障和改善民生、開拓國際市場、增強我國綜合實力作出了重大貢獻(xiàn)，國有企業(yè)經(jīng)營管理者隊伍總體上是好的，廣大職工付出了不懈努力，成就是突出的。但也要看到，國有企業(yè)仍然存在一些亟待解決的突出矛盾和問題，一些企業(yè)市場主體地位尚未真正確立，現(xiàn)代企業(yè)制度還不健全，國有資產(chǎn)監(jiān)管體制有待完善，國有資本運行效率需進(jìn)一步提高；一些企業(yè)管理混亂，內(nèi)部人控制、利益輸送、國有資產(chǎn)流失等問題突出，企業(yè)辦社會職能和歷史遺留問題還未完全解決；一些企業(yè)黨組織管黨治黨責(zé)任不落實、作用被弱化。面向未來，國有企業(yè)面臨日益激烈的國際競爭和轉(zhuǎn)型升級的巨大挑戰(zhàn)。在推動我國經(jīng)濟保持中高速增長和邁向中高端水平、完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢的進(jìn)程中，國有企業(yè)肩負(fù)著重大歷史使命和責(zé)任。要認(rèn)真貫徹落實黨中央、國務(wù)院戰(zhàn)略決策，按照“四個全面”戰(zhàn)略布局的要求，以經(jīng)濟建設(shè)為中心，堅持問題導(dǎo)向，繼續(xù)推進(jìn)國有企業(yè)改革，切實破除體制機制障礙，堅定不移做強做優(yōu)做大國有企業(yè)。為此，提出以下意見。
一、總體要求
（一）指導(dǎo)思想
高舉中國特色社會主義偉大旗幟，認(rèn)真貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記系列重要講話精神，堅持和完善基本經(jīng)濟制度，堅持社會主義市場經(jīng)濟改革方向，適應(yīng)市場化、現(xiàn)代化、國際化新形勢，以解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力為標(biāo)準(zhǔn)，以提高國有資本效率、增強國有企業(yè)活力為中心，完善產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度，完善國有資產(chǎn)監(jiān)管體制，防止國有資產(chǎn)流失，全面推進(jìn)依法治企，加強和改進(jìn)黨對國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，做強做優(yōu)做大國有企業(yè)，不斷增強國有經(jīng)濟活力、控制力、影響力、抗風(fēng)險能力，主動適應(yīng)和引領(lǐng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，為促進(jìn)經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢作出積極貢獻(xiàn)。
（二）基本原則
——堅持和完善基本經(jīng)濟制度。這是深化國有企業(yè)改革必須把握的根本要求。必須毫不動搖鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟，毫不動搖鼓勵、支持、引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟發(fā)展。堅持公有制主體地位，發(fā)揮國有經(jīng)濟主導(dǎo)作用，積極促進(jìn)國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合，推動各種所有制資本取長補短、相互促進(jìn)、共同發(fā)展。
——堅持社會主義市場經(jīng)濟改革方向。這是深化國有企業(yè)改革必須遵循的基本規(guī)律。國有企業(yè)改革要遵循市場經(jīng)濟規(guī)律和企業(yè)發(fā)展規(guī)律，堅持政企分開、政資分開、所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，堅持權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任相統(tǒng)一，堅持激勵機制和約束機制相結(jié)合，促使國有企業(yè)真正成為依法自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自擔(dān)風(fēng)險、自我約束、自我發(fā)展的獨立市場主體。社會主義市場經(jīng)濟條件下的國有企業(yè)，要成為自覺履行社會責(zé)任的表率。
——堅持增強活力和強化監(jiān)管相結(jié)合。這是深化國有企業(yè)改革必須把握的重要關(guān)系。增強活力是搞好國有企業(yè)的本質(zhì)要求，加強監(jiān)管是搞好國有企業(yè)的重要保障，要切實做到兩者的有機統(tǒng)一。繼續(xù)推進(jìn)簡政放權(quán)，依法落實企業(yè)法人財產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營自主權(quán)，進(jìn)一步激發(fā)企業(yè)活力、創(chuàng)造力和市場競爭力。進(jìn)一步完善國有企業(yè)監(jiān)管制度，切實防止國有資產(chǎn)流失，確保國有資產(chǎn)保值增值。
——堅持黨對國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)。這是深化國有企業(yè)改革必須堅守的政治方向、政治原則。要貫徹全面從嚴(yán)治黨方針，充分發(fā)揮企業(yè)黨組織政治核心作用，加強企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)，創(chuàng)新基層黨建工作，深入開展黨風(fēng)廉政建設(shè)，堅持全心全意依靠工人階級，維護職工合法權(quán)益，為國有企業(yè)改革發(fā)展提供堅強有力的政治保證、組織保證和人才支撐。
——堅持積極穩(wěn)妥統(tǒng)籌推進(jìn)。這是深化國有企業(yè)改革必須采用的科學(xué)方法。要正確處理推進(jìn)改革和堅持法治的關(guān)系，正確處理改革發(fā)展穩(wěn)定關(guān)系，正確處理搞好頂層設(shè)計和尊重基層首創(chuàng)精神的關(guān)系，突出問題導(dǎo)向，堅持分類推進(jìn)，把握好改革的次序、節(jié)奏、力度，確保改革扎實推進(jìn)、務(wù)求實效。
（三）主要目標(biāo)
到2020年，在國有企業(yè)改革重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得決定性成果，形成更加符合我國基本經(jīng)濟制度和社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求的國有資產(chǎn)管理體制、現(xiàn)代企業(yè)制度、市場化經(jīng)營機制，國有資本布局結(jié)構(gòu)更趨合理，造就一大批德才兼?zhèn)?、善于?jīng)營、充滿活力的優(yōu)秀企業(yè)家，培育一大批具有創(chuàng)新能力和國際競爭力的國有骨干企業(yè)，國有經(jīng)濟活力、控制力、影響力、抗風(fēng)險能力明顯增強。
——國有企業(yè)公司制改革基本完成，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟取得積極進(jìn)展，法人治理結(jié)構(gòu)更加健全，優(yōu)勝劣汰、經(jīng)營自主靈活、內(nèi)部管理人員能上能下、員工能進(jìn)能出、收入能增能減的市場化機制更加完善。
——國有資產(chǎn)監(jiān)管制度更加成熟，相關(guān)法律法規(guī)更加健全，監(jiān)管手段和方式不斷優(yōu)化，監(jiān)管的科學(xué)性、針對性、有效性進(jìn)一步提高，經(jīng)營性國有資產(chǎn)實現(xiàn)集中統(tǒng)一監(jiān)管，國有資產(chǎn)保值增值責(zé)任全面落實。
——國有資本配置效率顯著提高，國有經(jīng)濟布局結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化、主導(dǎo)作用有效發(fā)揮，國有企業(yè)在提升自主創(chuàng)新能力、保護資源環(huán)境、加快轉(zhuǎn)型升級、履行社會責(zé)任中的引領(lǐng)和表率作用充分發(fā)揮。
——企業(yè)黨的建設(shè)全面加強，反腐倡廉制度體系、工作體系更加完善，國有企業(yè)黨組織在公司治理中的法定地位更加鞏固，政治核心作用充分發(fā)揮。
二、分類推進(jìn)國有企業(yè)改革
（四）劃分國有企業(yè)不同類別。根據(jù)國有資本的戰(zhàn)略定位和發(fā)展目標(biāo)，結(jié)合不同國有企業(yè)在經(jīng)濟社會發(fā)展中的作用、現(xiàn)狀和發(fā)展需要，將國有企業(yè)分為商業(yè)類和公益類。通過界定功能、劃分類別，實行分類改革、分類發(fā)展、分類監(jiān)管、分類定責(zé)、分類考核，提高改革的針對性、監(jiān)管的有效性、考核評價的科學(xué)性，推動國有企業(yè)同市場經(jīng)濟深入融合，促進(jìn)國有企業(yè)經(jīng)濟效益和社會效益有機統(tǒng)一。按照誰出資誰分類的原則，由履行出資人職責(zé)的機構(gòu)負(fù)責(zé)制定所出資企業(yè)的功能界定和分類方案，報本級政府批準(zhǔn)。各地區(qū)可結(jié)合實際，劃分并動態(tài)調(diào)整本地區(qū)國有企業(yè)功能類別。
（五）推進(jìn)商業(yè)類國有企業(yè)改革。商業(yè)類國有企業(yè)按照市場化要求實行商業(yè)化運作，以增強國有經(jīng)濟活力、放大國有資本功能、實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值為主要目標(biāo)，依法獨立自主開展生產(chǎn)經(jīng)營活動，實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰、有序進(jìn)退。
主業(yè)處于充分競爭行業(yè)和領(lǐng)域的商業(yè)類國有企業(yè)，原則上都要實行公司制股份制改革，積極引入其他國有資本或各類非國有資本實現(xiàn)股權(quán)多元化，國有資本可以絕對控股、相對控股，也可以參股，并著力推進(jìn)整體上市。對這些國有企業(yè)，重點考核經(jīng)營業(yè)績指標(biāo)、國有資產(chǎn)保值增值和市場競爭能力。
主業(yè)處于關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域、主要承擔(dān)重大專項任務(wù)的商業(yè)類國有企業(yè)，要保持國有資本控股地位，支持非國有資本參股。對自然壟斷行業(yè)，實行以政企分開、政資分開、特許經(jīng)營、政府監(jiān)管為主要內(nèi)容的改革，根據(jù)不同行業(yè)特點實行網(wǎng)運分開、放開競爭性業(yè)務(wù)，促進(jìn)公共資源配置市場化；對需要實行國有全資的企業(yè)，也要積極引入其他國有資本實行股權(quán)多元化；對特殊業(yè)務(wù)和競爭性業(yè)務(wù)實行業(yè)務(wù)板塊有效分離，獨立運作、獨立核算。對這些國有企業(yè)，在考核經(jīng)營業(yè)績指標(biāo)和國有資產(chǎn)保值增值情況的同時，加強對服務(wù)國家戰(zhàn)略、保障國家安全和國民經(jīng)濟運行、發(fā)展前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)以及完成特殊任務(wù)的考核。
（六）推進(jìn)公益類國有企業(yè)改革。公益類國有企業(yè)以保障民生、服務(wù)社會、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)為主要目標(biāo)，引入市場機制，提高公共服務(wù)效率和能力。這類企業(yè)可以采取國有獨資形式，具備條件的也可以推行投資主體多元化，還可以通過購買服務(wù)、特許經(jīng)營、委托代理等方式，鼓勵非國有企業(yè)參與經(jīng)營。對公益類國有企業(yè)，重點考核成本控制、產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量、營運效率和保障能力，根據(jù)企業(yè)不同特點有區(qū)別地考核經(jīng)營業(yè)績指標(biāo)和國有資產(chǎn)保值增值情況，考核中要引入社會評價。
三、完善現(xiàn)代企業(yè)制度
（七）推進(jìn)公司制股份制改革。加大集團層面公司制改革力度，積極引入各類投資者實現(xiàn)股權(quán)多元化，大力推動國有企業(yè)改制上市，創(chuàng)造條件實現(xiàn)集團公司整體上市。根據(jù)不同企業(yè)的功能定位，逐步調(diào)整國有股權(quán)比例，形成股權(quán)結(jié)構(gòu)多元、股東行為規(guī)范、內(nèi)部約束有效、運行高效靈活的經(jīng)營機制。允許將部分國有資本轉(zhuǎn)化為優(yōu)先股，在少數(shù)特定領(lǐng)域探索建立國家特殊管理股制度。
（八）健全公司法人治理結(jié)構(gòu)。重點是推進(jìn)董事會建設(shè)，建立健全權(quán)責(zé)對等、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、有效制衡的決策執(zhí)行監(jiān)督機制，規(guī)范董事長、總經(jīng)理行權(quán)行為，充分發(fā)揮董事會的決策作用、監(jiān)事會的監(jiān)督作用、經(jīng)理層的經(jīng)營管理作用、黨組織的政治核心作用，切實解決一些企業(yè)董事會形同虛設(shè)、“一把手”說了算的問題，實現(xiàn)規(guī)范的公司治理。要切實落實和維護董事會依法行使重大決策、選人用人、薪酬分配等權(quán)利，保障經(jīng)理層經(jīng)營自主權(quán)，法無授權(quán)任何政府部門和機構(gòu)不得干預(yù)。加強董事會內(nèi)部的制衡約束，國有獨資、全資公司的董事會和監(jiān)事會均應(yīng)有職工代表，董事會外部董事應(yīng)占多數(shù)，落實一人一票表決制度，董事對董事會決議承擔(dān)責(zé)任。改進(jìn)董事會和董事評價辦法，強化對董事的考核評價和管理，對重大決策失誤負(fù)有直接責(zé)任的要及時調(diào)整或解聘，并依法追究責(zé)任。進(jìn)一步加強外部董事隊伍建設(shè)，拓寬來源渠道。
（九）建立國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員分類分層管理制度。堅持黨管干部原則與董事會依法產(chǎn)生、董事會依法選擇經(jīng)營管理者、經(jīng)營管理者依法行使用人權(quán)相結(jié)合，不斷創(chuàng)新有效實現(xiàn)形式。上級黨組織和國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)按照管理權(quán)限加強對國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員的管理，廣開推薦渠道，依規(guī)考察提名，嚴(yán)格履行選用程序。根據(jù)不同企業(yè)類別和層級，實行選任制、委任制、聘任制等不同選人用人方式。推行職業(yè)經(jīng)理人制度，實行內(nèi)部培養(yǎng)和外部引進(jìn)相結(jié)合，暢通現(xiàn)有經(jīng)營管理者與職業(yè)經(jīng)理人身份轉(zhuǎn)換通道，董事會按市場化方式選聘和管理職業(yè)經(jīng)理人，合理增加市場化選聘比例，加快建立退出機制。推行企業(yè)經(jīng)理層成員任期制和契約化管理，明確責(zé)任、權(quán)利、義務(wù)，嚴(yán)格任期管理和目標(biāo)考核。
（十）實行與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的企業(yè)薪酬分配制度。企業(yè)內(nèi)部的薪酬分配權(quán)是企業(yè)的法定權(quán)利，由企業(yè)依法依規(guī)自主決定，完善既有激勵又有約束、既講效率又講公平、既符合企業(yè)一般規(guī)律又體現(xiàn)國有企業(yè)特點的分配機制。建立健全與勞動力市場基本適應(yīng)、與企業(yè)經(jīng)濟效益和勞動生產(chǎn)率掛鉤的工資決定和正常增長機制。推進(jìn)全員績效考核，以業(yè)績?yōu)閷?dǎo)向，科學(xué)評價不同崗位員工的貢獻(xiàn)，合理拉開收入分配差距，切實做到收入能增能減和獎懲分明，充分調(diào)動廣大職工積極性。對國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員實行與選任方式相匹配、與企業(yè)功能性質(zhì)相適應(yīng)、與經(jīng)營業(yè)績相掛鉤的差異化薪酬分配辦法。對黨中央、國務(wù)院和地方黨委、政府及其部門任命的國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員，合理確定基本年薪、績效年薪和任期激勵收入。對市場化選聘的職業(yè)經(jīng)理人實行市場化薪酬分配機制，可以采取多種方式探索完善中長期激勵機制。健全與激勵機制相對稱的經(jīng)濟責(zé)任審計、信息披露、延期支付、追索扣回等約束機制。嚴(yán)格規(guī)范履職待遇、業(yè)務(wù)支出，嚴(yán)禁將公款用于個人支出。
（十一）深化企業(yè)內(nèi)部用人制度改革。建立健全企業(yè)各類管理人員公開招聘、競爭上崗等制度，對特殊管理人員可以通過委托人才中介機構(gòu)推薦等方式，拓寬選人用人視野和渠道。建立分級分類的企業(yè)員工市場化公開招聘制度，切實做到信息公開、過程公開、結(jié)果公開。構(gòu)建和諧勞動關(guān)系，依法規(guī)范企業(yè)各類用工管理，建立健全以合同管理為核心、以崗位管理為基礎(chǔ)的市場化用工制度，真正形成企業(yè)各類管理人員能上能下、員工能進(jìn)能出的合理流動機制。
四、完善國有資產(chǎn)管理體制
（十二）以管資本為主推進(jìn)國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)職能轉(zhuǎn)變。國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)要準(zhǔn)確把握依法履行出資人職責(zé)的定位，科學(xué)界定國有資產(chǎn)出資人監(jiān)管的邊界，建立監(jiān)管權(quán)力清單和責(zé)任清單，實現(xiàn)以管企業(yè)為主向以管資本為主的轉(zhuǎn)變。該管的要科學(xué)管理、決不缺位，重點管好國有資本布局、規(guī)范資本運作、提高資本回報、維護資本安全；不該管的要依法放權(quán)、決不越位，將依法應(yīng)由企業(yè)自主經(jīng)營決策的事項歸位于企業(yè)，將延伸到子企業(yè)的管理事項原則上歸位于一級企業(yè)，將配合承擔(dān)的公共管理職能歸位于相關(guān)政府部門和單位。大力推進(jìn)依法監(jiān)管，著力創(chuàng)新監(jiān)管方式和手段，改變行政化管理方式，改進(jìn)考核體系和辦法，提高監(jiān)管的科學(xué)性、有效性。
（十三）以管資本為主改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制。改組組建國有資本投資、運營公司，探索有效的運營模式，通過開展投資融資、產(chǎn)業(yè)培育、資本整合，推動產(chǎn)業(yè)集聚和轉(zhuǎn)型升級，優(yōu)化國有資本布局結(jié)構(gòu)；通過股權(quán)運作、價值管理、有序進(jìn)退，促進(jìn)國有資本合理流動，實現(xiàn)保值增值。科學(xué)界定國有資本所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的邊界，國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)依法對國有資本投資、運營公司和其他直接監(jiān)管的企業(yè)履行出資人職責(zé)，并授權(quán)國有資本投資、運營公司對授權(quán)范圍內(nèi)的國有資本履行出資人職責(zé)。國有資本投資、運營公司作為國有資本市場化運作的專業(yè)平臺，依法自主開展國有資本運作，對所出資企業(yè)行使股東職責(zé)，按照責(zé)權(quán)對應(yīng)原則切實承擔(dān)起國有資產(chǎn)保值增值責(zé)任。開展政府直接授權(quán)國有資本投資、運營公司履行出資人職責(zé)的試點。
（十四）以管資本為主推動國有資本合理流動優(yōu)化配置。堅持以市場為導(dǎo)向、以企業(yè)為主體，有進(jìn)有退、有所為有所不為，優(yōu)化國有資本布局結(jié)構(gòu)，增強國有經(jīng)濟整體功能和效率。緊緊圍繞服務(wù)國家戰(zhàn)略，落實國家產(chǎn)業(yè)政策和重點產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整總體要求，優(yōu)化國有資本重點投資方向和領(lǐng)域，推動國有資本向關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟命脈和國計民生的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域、重點基礎(chǔ)設(shè)施集中，向前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)集中，向具有核心競爭力的優(yōu)勢企業(yè)集中。發(fā)揮國有資本投資、運營公司的作用，清理退出一批、重組整合一批、創(chuàng)新發(fā)展一批國有企業(yè)。建立健全優(yōu)勝劣汰市場化退出機制，充分發(fā)揮失業(yè)救濟和再就業(yè)培訓(xùn)等的作用，解決好職工安置問題，切實保障退出企業(yè)依法實現(xiàn)關(guān)閉或破產(chǎn)，加快處置低效無效資產(chǎn)，淘汰落后產(chǎn)能。支持企業(yè)依法合規(guī)通過證券交易、產(chǎn)權(quán)交易等資本市場，以市場公允價格處置企業(yè)資產(chǎn)，實現(xiàn)國有資本形態(tài)轉(zhuǎn)換，變現(xiàn)的國有資本用于更需要的領(lǐng)域和行業(yè)。推動國有企業(yè)加快管理創(chuàng)新、商業(yè)模式創(chuàng)新，合理限定法人層級，有效壓縮管理層級。發(fā)揮國有企業(yè)在實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略和制造強國戰(zhàn)略中的骨干和表率作用，強化企業(yè)在技術(shù)創(chuàng)新中的主體地位，重視培養(yǎng)科研人才和高技能人才。支持國有企業(yè)開展國際化經(jīng)營，鼓勵國有企業(yè)之間以及與其他所有制企業(yè)以資本為紐帶，強強聯(lián)合、優(yōu)勢互補，加快培育一批具有世界一流水平的跨國公司。
（十五）以管資本為主推進(jìn)經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管。穩(wěn)步將黨政機關(guān)、事業(yè)單位所屬企業(yè)的國有資本納入經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管體系，具備條件的進(jìn)入國有資本投資、運營公司。加強國有資產(chǎn)基礎(chǔ)管理，按照統(tǒng)一制度規(guī)范、統(tǒng)一工作體系的原則，抓緊制定企業(yè)國有資產(chǎn)基礎(chǔ)管理條例。建立覆蓋全部國有企業(yè)、分級管理的國有資本經(jīng)營預(yù)算管理制度，提高國有資本收益上繳公共財政比例，2020年提高到30%，更多用于保障和改善民生。劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社會保障基金。
五、發(fā)展混合所有制經(jīng)濟
（十六）推進(jìn)國有企業(yè)混合所有制改革。以促進(jìn)國有企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制，放大國有資本功能，提高國有資本配置和運行效率，實現(xiàn)各種所有制資本取長補短、相互促進(jìn)、共同發(fā)展為目標(biāo)，穩(wěn)妥推動國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟。對通過實行股份制、上市等途徑已經(jīng)實行混合所有制的國有企業(yè)，要著力在完善現(xiàn)代企業(yè)制度、提高資本運行效率上下功夫；對于適宜繼續(xù)推進(jìn)混合所有制改革的國有企業(yè)，要充分發(fā)揮市場機制作用，堅持因地施策、因業(yè)施策、因企施策，宜獨則獨、宜控則控、宜參則參，不搞拉郎配，不搞全覆蓋，不設(shè)時間表，成熟一個推進(jìn)一個。改革要依法依規(guī)、嚴(yán)格程序、公開公正，切實保護混合所有制企業(yè)各類出資人的產(chǎn)權(quán)權(quán)益，杜絕國有資產(chǎn)流失。
（十七）引入非國有資本參與國有企業(yè)改革。鼓勵非國有資本投資主體通過出資入股、收購股權(quán)、認(rèn)購可轉(zhuǎn)債、股權(quán)置換等多種方式，參與國有企業(yè)改制重組或國有控股上市公司增資擴股以及企業(yè)經(jīng)營管理。實行同股同權(quán)，切實維護各類股東合法權(quán)益。在石油、天然氣、電力、鐵路、電信、資源開發(fā)、公用事業(yè)等領(lǐng)域，向非國有資本推出符合產(chǎn)業(yè)政策、有利于轉(zhuǎn)型升級的項目。依照外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄和相關(guān)安全審查規(guī)定，完善外資安全審查工作機制。開展多類型政府和社會資本合作試點，逐步推廣政府和社會資本合作模式。
（十八）鼓勵國有資本以多種方式入股非國有企業(yè)。充分發(fā)揮國有資本投資、運營公司的資本運作平臺作用，通過市場化方式，以公共服務(wù)、高新技術(shù)、生態(tài)環(huán)保、戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)為重點領(lǐng)域，對發(fā)展?jié)摿Υ?、成長性強的非國有企業(yè)進(jìn)行股權(quán)投資。鼓勵國有企業(yè)通過投資入股、聯(lián)合投資、重組等多種方式，與非國有企業(yè)進(jìn)行股權(quán)融合、戰(zhàn)略合作、資源整合。
（十九）探索實行混合所有制企業(yè)員工持股。堅持試點先行，在取得經(jīng)驗基礎(chǔ)上穩(wěn)妥有序推進(jìn)，通過實行員工持股建立激勵約束長效機制。優(yōu)先支持人才資本和技術(shù)要素貢獻(xiàn)占比較高的轉(zhuǎn)制科研院所、高新技術(shù)企業(yè)、科技服務(wù)型企業(yè)開展員工持股試點，支持對企業(yè)經(jīng)營業(yè)績和持續(xù)發(fā)展有直接或較大影響的科研人員、經(jīng)營管理人員和業(yè)務(wù)骨干等持股。員工持股主要采取增資擴股、出資新設(shè)等方式。完善相關(guān)政策，健全審核程序，規(guī)范操作流程，嚴(yán)格資產(chǎn)評估，建立健全股權(quán)流轉(zhuǎn)和退出機制，確保員工持股公開透明，嚴(yán)禁暗箱操作，防止利益輸送。
六、強化監(jiān)督防止國有資產(chǎn)流失
（二十）強化企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督。完善企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督體系，明確監(jiān)事會、審計、紀(jì)檢監(jiān)察、巡視以及法律、財務(wù)等部門的監(jiān)督職責(zé)，完善監(jiān)督制度，增強制度執(zhí)行力。強化對權(quán)力集中、資金密集、資源富集、資產(chǎn)聚集的部門和崗位的監(jiān)督，實行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)，定期輪崗，強化內(nèi)部流程控制，防止權(quán)力濫用。建立審計部門向董事會負(fù)責(zé)的工作機制。落實企業(yè)內(nèi)部監(jiān)事會對董事、經(jīng)理和其他高級管理人員的監(jiān)督。進(jìn)一步發(fā)揮企業(yè)總法律顧問在經(jīng)營管理中的法律審核把關(guān)作用，推進(jìn)企業(yè)依法經(jīng)營、合規(guī)管理。集團公司要依法依規(guī)、盡職盡責(zé)加強對子企業(yè)的管理和監(jiān)督。大力推進(jìn)廠務(wù)公開，健全以職工代表大會為基本形式的企業(yè)民主管理制度，加強企業(yè)職工民主監(jiān)督。
（二十一）建立健全高效協(xié)同的外部監(jiān)督機制。強化出資人監(jiān)督，加快國有企業(yè)行為規(guī)范法律法規(guī)制度建設(shè)，加強對企業(yè)關(guān)鍵業(yè)務(wù)、改革重點領(lǐng)域、國有資本運營重要環(huán)節(jié)以及境外國有資產(chǎn)的監(jiān)督，規(guī)范操作流程，強化專業(yè)檢查，開展總會計師由履行出資人職責(zé)機構(gòu)委派的試點。加強和改進(jìn)外派監(jiān)事會制度，明確職責(zé)定位，強化與有關(guān)專業(yè)監(jiān)督機構(gòu)的協(xié)作，加強當(dāng)期和事中監(jiān)督，強化監(jiān)督成果運用，建立健全核查、移交和整改機制。健全國有資本審計監(jiān)督體系和制度，實行企業(yè)國有資產(chǎn)審計監(jiān)督全覆蓋，建立對企業(yè)國有資本的經(jīng)常性審計制度。加強紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督和巡視工作，強化對企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔從業(yè)、行使權(quán)力等的監(jiān)督，加大大案要案查處力度，狠抓對存在問題的整改落實。整合出資人監(jiān)管、外派監(jiān)事會監(jiān)督和審計、紀(jì)檢監(jiān)察、巡視等監(jiān)督力量，建立監(jiān)督工作會商機制，加強統(tǒng)籌，創(chuàng)新方式，共享資源，減少重復(fù)檢查，提高監(jiān)督效能。建立健全監(jiān)督意見反饋整改機制，形成監(jiān)督工作的閉環(huán)。
（二十二）實施信息公開加強社會監(jiān)督。完善國有資產(chǎn)和國有企業(yè)信息公開制度，設(shè)立統(tǒng)一的信息公開網(wǎng)絡(luò)平臺，依法依規(guī)、及時準(zhǔn)確披露國有資本整體運營和監(jiān)管、國有企業(yè)公司治理以及管理架構(gòu)、經(jīng)營情況、財務(wù)狀況、關(guān)聯(lián)交易、企業(yè)負(fù)責(zé)人薪酬等信息，建設(shè)陽光國企。認(rèn)真處理人民群眾關(guān)于國有資產(chǎn)流失等問題的來信、來訪和檢舉，及時回應(yīng)社會關(guān)切。充分發(fā)揮媒體輿論監(jiān)督作用，有效保障社會公眾對企業(yè)國有資產(chǎn)運營的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。
（二十三）嚴(yán)格責(zé)任追究。建立健全國有企業(yè)重大決策失誤和失職、瀆職責(zé)任追究倒查機制，建立和完善重大決策評估、決策事項履職記錄、決策過錯認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)等配套制度，嚴(yán)厲查處侵吞、貪污、輸送、揮霍國有資產(chǎn)和逃廢金融債務(wù)的行為。建立健全企業(yè)國有資產(chǎn)的監(jiān)督問責(zé)機制，對企業(yè)重大違法違紀(jì)問題敷衍不追、隱匿不報、查處不力的，嚴(yán)格追究有關(guān)人員失職瀆職責(zé)任，視不同情形給予紀(jì)律處分或行政處分，構(gòu)成犯罪的，由司法機關(guān)依法追究刑事責(zé)任。
七、加強和改進(jìn)黨對國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)
（二十四）充分發(fā)揮國有企業(yè)黨組織政治核心作用。把加強黨的領(lǐng)導(dǎo)和完善公司治理統(tǒng)一起來，將黨建工作總體要求納入國有企業(yè)章程，明確國有企業(yè)黨組織在公司法人治理結(jié)構(gòu)中的法定地位，創(chuàng)新國有企業(yè)黨組織發(fā)揮政治核心作用的途徑和方式。在國有企業(yè)改革中堅持黨的建設(shè)同步謀劃、黨的組織及工作機構(gòu)同步設(shè)置、黨組織負(fù)責(zé)人及黨務(wù)工作人員同步配備、黨的工作同步開展，保證黨組織工作機構(gòu)健全、黨務(wù)工作者隊伍穩(wěn)定、黨組織和黨員作用得到有效發(fā)揮。堅持和完善雙向進(jìn)入、交叉任職的領(lǐng)導(dǎo)體制，符合條件的黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員可以通過法定程序進(jìn)入董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層，董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層成員中符合條件的黨員可以依照有關(guān)規(guī)定和程序進(jìn)入黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子；經(jīng)理層成員與黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員適度交叉任職；董事長、總經(jīng)理原則上分設(shè)，黨組織書記、董事長一般由一人擔(dān)任。
國有企業(yè)黨組織要切實承擔(dān)好、落實好從嚴(yán)管黨治黨責(zé)任。堅持從嚴(yán)治黨、思想建黨、制度治黨，增強管黨治黨意識，建立健全黨建工作責(zé)任制，聚精會神抓好黨建工作，做到守土有責(zé)、守土負(fù)責(zé)、守土盡責(zé)。黨組織書記要切實履行黨建工作第一責(zé)任人職責(zé)，黨組織班子其他成員要切實履行“一崗雙責(zé)”，結(jié)合業(yè)務(wù)分工抓好黨建工作。中央企業(yè)黨組織書記同時擔(dān)任企業(yè)其他主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的，應(yīng)當(dāng)設(shè)立1名專職抓企業(yè)黨建工作的副書記。加強國有企業(yè)基層黨組織建設(shè)和黨員隊伍建設(shè)，強化國有企業(yè)基層黨建工作的基礎(chǔ)保障，充分發(fā)揮基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用、共產(chǎn)黨員先鋒模范作用。加強企業(yè)黨組織對群眾工作的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮好工會、共青團等群團組織的作用，深入細(xì)致做好職工群眾的思想政治工作。把建立黨的組織、開展黨的工作，作為國有企業(yè)推進(jìn)混合所有制改革的必要前提，根據(jù)不同類型混合所有制企業(yè)特點，科學(xué)確定黨組織的設(shè)置方式、職責(zé)定位、管理模式。
（二十五）進(jìn)一步加強國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)和人才隊伍建設(shè)。根據(jù)企業(yè)改革發(fā)展需要，明確選人用人標(biāo)準(zhǔn)和程序，創(chuàng)新選人用人方式。強化黨組織在企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員選拔任用、培養(yǎng)教育、管理監(jiān)督中的責(zé)任，支持董事會依法選擇經(jīng)營管理者、經(jīng)營管理者依法行使用人權(quán)，堅決防止和整治選人用人中的不正之風(fēng)。加強對國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員尤其是主要領(lǐng)導(dǎo)人員的日常監(jiān)督管理和綜合考核評價，及時調(diào)整不勝任、不稱職的領(lǐng)導(dǎo)人員，切實解決企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員能上不能下的問題。以強化忠誠意識、拓展世界眼光、提高戰(zhàn)略思維、增強創(chuàng)新精神、鍛造優(yōu)秀品行為重點，加強企業(yè)家隊伍建設(shè)，充分發(fā)揮企業(yè)家作用。大力實施人才強企戰(zhàn)略，加快建立健全國有企業(yè)集聚人才的體制機制。
（二十六）切實落實國有企業(yè)反腐倡廉“兩個責(zé)任”。國有企業(yè)黨組織要切實履行好主體責(zé)任，紀(jì)檢機構(gòu)要履行好監(jiān)督責(zé)任。加強黨性教育、法治教育、警示教育，引導(dǎo)國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員堅定理想信念，自覺踐行“三嚴(yán)三實”要求，正確履職行權(quán)。建立切實可行的責(zé)任追究制度，與企業(yè)考核等掛鉤，實行“一案雙查”。推動國有企業(yè)紀(jì)律檢查工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制具體化、程序化、制度化，強化上級紀(jì)委對下級紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)。加強和改進(jìn)國有企業(yè)巡視工作，強化對權(quán)力運行的監(jiān)督和制約。堅持運用法治思維和法治方式反腐敗，完善反腐倡廉制度體系，嚴(yán)格落實反“四風(fēng)”規(guī)定，努力構(gòu)筑企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制。
八、為國有企業(yè)改革創(chuàng)造良好環(huán)境條件
（二十七）完善相關(guān)法律法規(guī)和配套政策。加強國有企業(yè)相關(guān)法律法規(guī)立改廢釋工作，確保重大改革于法有據(jù)。切實轉(zhuǎn)變政府職能，減少審批、優(yōu)化制度、簡化手續(xù)、提高效率。完善公共服務(wù)體系，推進(jìn)政府購買服務(wù)，加快建立穩(wěn)定可靠、補償合理、公開透明的企業(yè)公共服務(wù)支出補償機制。完善和落實國有企業(yè)重組整合涉及的資產(chǎn)評估增值、土地變更登記和國有資產(chǎn)無償劃轉(zhuǎn)等方面稅收優(yōu)惠政策。完善國有企業(yè)退出的相關(guān)政策，依法妥善處理勞動關(guān)系調(diào)整、社會保險關(guān)系接續(xù)等問題。
（二十八）加快剝離企業(yè)辦社會職能和解決歷史遺留問題。完善相關(guān)政策，建立政府和國有企業(yè)合理分擔(dān)成本的機制，多渠道籌措資金，采取分離移交、重組改制、關(guān)閉撤銷等方式，剝離國有企業(yè)職工家屬區(qū)“三供一業(yè)”和所辦醫(yī)院、學(xué)校、社區(qū)等公共服務(wù)機構(gòu)，繼續(xù)推進(jìn)廠辦大集體改革，對國有企業(yè)退休人員實施社會化管理，妥善解決國有企業(yè)歷史遺留問題，為國有企業(yè)公平參與市場競爭創(chuàng)造條件。
（二十九）形成鼓勵改革創(chuàng)新的氛圍。堅持解放思想、實事求是，鼓勵探索、實踐、創(chuàng)新。全面準(zhǔn)確評價國有企業(yè)，大力宣傳中央關(guān)于全面深化國有企業(yè)改革的方針政策，宣傳改革的典型案例和經(jīng)驗，營造有利于國有企業(yè)改革的良好輿論環(huán)境。
（三十）加強對國有企業(yè)改革的組織領(lǐng)導(dǎo)。各級黨委和政府要統(tǒng)一思想，以高度的政治責(zé)任感和歷史使命感，切實履行對深化國有企業(yè)改革的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。要根據(jù)本指導(dǎo)意見，結(jié)合實際制定實施意見，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、明確責(zé)任分工、細(xì)化目標(biāo)任務(wù)、強化督促落實，確保深化國有企業(yè)改革順利推進(jìn)，取得實效。
金融、文化等國有企業(yè)的改革，中央另有規(guī)定的依其規(guī)定執(zhí)行。
2015年8月24日
國家發(fā)展改革委住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于加快建立完善城鎮(zhèn)居民用水階梯價格制度的指導(dǎo)意見
發(fā)改價格〔2013〕2676號
各省、自治區(qū)、直轄市發(fā)展改革委、物價局、住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳（市政管委、水務(wù)局），新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團發(fā)展改革委、建設(shè)局：
為深入貫徹黨的十八屆三中全會精神，落實國務(wù)院關(guān)于完善資源性產(chǎn)品價格形成機制決策部署，加快建立完善城鎮(zhèn)居民階梯水價制度，現(xiàn)提出如下意見：
一、加快建立完善居民階梯水價制度的必要性
我國是水資源短缺的國家，人均水資源占有量僅為世界平均水平的四分之一，城市缺水問題尤為突出。為促進(jìn)節(jié)約用水，近年來，一些地方結(jié)合水價調(diào)整實行了居民階梯水價制度（以下簡稱“居民階梯水價”），節(jié)水效果比較明顯。但從實施情況看，還存在各地居民階梯水價進(jìn)展不平衡、制度不完善等問題，影響了階梯水價機制作用的有效發(fā)揮。
目前，居民生活用水占全國城鎮(zhèn)供水總量的比例接近50%。一方面，隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，用水人口增加，城鎮(zhèn)水資源短缺的形勢將更為嚴(yán)峻；另一方面，水資源浪費嚴(yán)重，節(jié)水意識不強。加快建立完善居民階梯水價制度，充分發(fā)揮價格機制調(diào)節(jié)作用，對提高居民節(jié)約意識，引導(dǎo)節(jié)約用水，促進(jìn)水資源可持續(xù)利用具有十分重要的意義。
二、加快建立完善居民階梯水價制度的總體要求和基本原則
（一）總體要求。加快建立完善居民階梯水價制度，要以保障居民基本生活用水需求為前提，以改革居民用水計價方式為抓手，通過健全制度、落實責(zé)任、加大投入、完善保障等措施，充分發(fā)揮階梯價格機制的調(diào)節(jié)作用，促進(jìn)節(jié)約用水，提高水資源利用效率。
（二）基本原則。一是保障基本需求。區(qū)分基本需求和非基本需求，保持居民基本生活用水價格相對穩(wěn)定；對非基本用水需求，價格要反映水資源稀缺程度。二是促進(jìn)公平負(fù)擔(dān)。居民生活用水價格總體上要逐步反映供水成本，并兼顧不同收入居民的承受能力，多用水多負(fù)擔(dān)。三是堅持因地制宜。根據(jù)各地水資源稟賦狀況、經(jīng)濟社會發(fā)展水平、居民生活用水習(xí)慣等因素，制定符合實際、確保實效的居民階梯水價制度。
（三）主要目標(biāo)。2015年底前，設(shè)市城市原則上要全面實行居民階梯水價制度；具備實施條件的建制鎮(zhèn),也要積極推進(jìn)居民階梯水價制度。
三、建立完善居民階梯水價制度的主要內(nèi)容
（一）各階梯水量確定。階梯設(shè)置應(yīng)不少于三級。第一級水量原則上按覆蓋80%居民家庭用戶的月均用水量確定，保障居民基本生活用水需求；第二級水量原則上按覆蓋95%居民家庭用戶的月均用水量確定，體現(xiàn)改善和提高居民生活質(zhì)量的合理用水需求；第三級水量為超出第二級水量的用水部分。各地應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，根據(jù)《城市居民生活用水量標(biāo)準(zhǔn)》（GB/T 50331）和近三年居民實際月人均用水量合理確定分級水量。第一、第二級水量可參考《各地城市居民生活用水階梯水量建議值》（見附件）確定。各地可進(jìn)一步細(xì)化階梯級數(shù)，設(shè)置四級或五級階梯。
（二）各階梯價格制定。根據(jù)不同階梯的保障功能，第一和第二級要保持適當(dāng)價差，第三級要反映水資源稀缺程度，拉大價差，抑制不合理消費。原則上，一、二、三級階梯水價按不低于1:1.5:3的比例安排；缺水地區(qū)，含水質(zhì)型缺水地區(qū)，應(yīng)進(jìn)一步加大價差，具體由各地根據(jù)當(dāng)?shù)厮Y源稀缺狀況等因素確定。實行階梯水價后增加的收入，應(yīng)用于供水企業(yè)實施戶表改造、彌補供水成本上漲和保持第一級水價相對穩(wěn)定等。
（三）計量繳費周期。各地在確定計量繳費周期時，應(yīng)考慮季節(jié)性用水差異，以月或季、年度作為計量繳費周期，具體由各地結(jié)合實際確定。實施居民階梯水價原則上以居民家庭用戶為單位，對家庭人口數(shù)量較多的，要通過適當(dāng)增加用水基數(shù)等方式妥善解決。
（四）全面推行成本公開。制定和調(diào)整居民階梯水價要按照有關(guān)規(guī)定和程序，嚴(yán)格實施成本監(jiān)審和成本公開。切實做到供水企業(yè)成本公開和定價成本監(jiān)審公開，把成本公開作為各級政府價格主管部門制定和調(diào)整水價的一項基本制度，主動接受社會監(jiān)督，不斷提高水價調(diào)整的科學(xué)性和透明度。
四、保障措施和工作要求
（一）制定具體實施方案。各地應(yīng)按照國家統(tǒng)一要求，盡快制定本地區(qū)居民階梯水價具體實施方案，結(jié)合實際，適當(dāng)考慮家庭人口差異，合理確定階梯水量、分檔水價、計價周期，妥善處理合表用戶水價問題，明確推進(jìn)居民階梯水價的步驟、進(jìn)度要求，制定確保階梯水價落實到位的保障措施。今后凡調(diào)整城市供水價格的，必須同步建立起階梯水價制度。已實施居民階梯水價的城鎮(zhèn)，要按本指導(dǎo)意見要求進(jìn)一步調(diào)整和完善。
（二）做好方案論證和聽證。各地在制定居民用水階梯價格方案的過程中，要充分聽取各方面意見，對實施方案進(jìn)行認(rèn)真研究論證。方案形成后，應(yīng)按《政府制定價格聽證辦法》規(guī)定進(jìn)行聽證后實施。
（三）加快城市“一戶一表”改造。推進(jìn)“一戶一表”改造是實行階梯水價制度的重要基礎(chǔ)條件。國家對戶表改造資金實行支持政策，各地列入全國城鎮(zhèn)供水設(shè)施改造與建設(shè)“十二五”規(guī)劃的管網(wǎng)改造項目，可將戶表改造工作納入項目建設(shè)內(nèi)容；地方也要加大力度，通過增加財政投入、發(fā)行企業(yè)債券等多渠道籌集資金，限期完成“一戶一表”改造。新建住宅要嚴(yán)格按照國家標(biāo)準(zhǔn)要求，設(shè)置分戶水表，便于戶外讀表。戶表改造和新建住宅水表應(yīng)積極推行智能化管理。供水企業(yè)因?qū)嵤┯嬃康綉粼黾拥母脑?、運營和維護費用，可計入供水成本。未實行“一戶一表”的合表居民用戶和執(zhí)行居民生活用水價格的非居民用戶，水價標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)按高于第一級階梯價格水平確定。
（四）做好低收入家庭保障工作。各地在建立居民階梯水價制度工作時，要充分考慮低收入家庭經(jīng)濟承受能力，對低收入居民家庭可以設(shè)定一定數(shù)量的減免優(yōu)惠水量或增加補貼等方式，確保其基本生活水平不因?qū)嵤╇A梯水價制度而降低。
（五）加強宣傳引導(dǎo)。充分利用各種媒體，采取多種形式，宣傳我國水資源緊缺現(xiàn)狀、實行階梯水價制度的重要意義，做好政策宣傳解讀，及時回應(yīng)社會關(guān)切，爭取社會各方理解和支持。
（六）加大督促檢查力度。各級價格、城市供水主管部門要高度重視建立完善居民階梯水價制度工作，明確任務(wù)和要求，加強跟蹤指導(dǎo)和監(jiān)督檢查，確保各項措施落實到位，務(wù)求實效。2015年底前，各省級價格、城市供水主管部門每半年要向國家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部報送一次本地推進(jìn)居民階梯水價制度工作進(jìn)展情況。國家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部將適時檢查通報各地工作進(jìn)展情況。
國家發(fā)展改革委 住房城鄉(xiāng)建設(shè)部
2013年12月31日
國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見
國辦發(fā)〔2015〕61號
各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機構(gòu)：
地下綜合管廊是指在城市地下用于集中敷設(shè)電力、通信、廣播電視、給水、排水、熱力、燃?xì)獾仁姓芫€的公共隧道。我國正處在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時期，地下基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后。推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)，統(tǒng)籌各類市政管線規(guī)劃、建設(shè)和管理，解決反復(fù)開挖路面、架空線網(wǎng)密集、管線事故頻發(fā)等問題，有利于保障城市安全、完善城市功能、美化城市景觀、促進(jìn)城市集約高效和轉(zhuǎn)型發(fā)展，有利于提高城市綜合承載能力和城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量，有利于增加公共產(chǎn)品有效投資、拉動社會資本投入、打造經(jīng)濟發(fā)展新動力。為切實做好城市地下綜合管廊建設(shè)工作，經(jīng)國務(wù)院同意，現(xiàn)提出以下意見：
一、總體要求
（一）指導(dǎo)思想。全面貫徹落實黨的十八大和十八屆二中、三中、四中全會精神，按照《國務(wù)院關(guān)于加強城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見》（國發(fā)〔2013〕36號）和《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強城市地下管線建設(shè)管理的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2014〕27號）有關(guān)部署，適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化城市建設(shè)的要求，把地下綜合管廊建設(shè)作為履行政府職能、完善城市基礎(chǔ)設(shè)施的重要內(nèi)容，在繼續(xù)做好試點工程的基礎(chǔ)上，總結(jié)國內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗和有效做法，逐步提高城市道路配建地下綜合管廊的比例，全面推動地下綜合管廊建設(shè)。
（二）工作目標(biāo)。到2020年，建成一批具有國際先進(jìn)水平的地下綜合管廊并投入運營，反復(fù)開挖地面的“馬路拉鏈”問題明顯改善，管線安全水平和防災(zāi)抗災(zāi)能力明顯提升，逐步消除主要街道蜘蛛網(wǎng)式架空線，城市地面景觀明顯好轉(zhuǎn)。
（三）基本原則。
堅持立足實際，加強頂層設(shè)計，積極有序推進(jìn)，切實提高建設(shè)和管理水平。堅持規(guī)劃先行，明確質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，完善技術(shù)規(guī)范，滿足基本公共服務(wù)功能。
堅持政府主導(dǎo)，加大政策支持，發(fā)揮市場作用，吸引社會資本廣泛參與。
二、統(tǒng)籌規(guī)劃
（四）編制專項規(guī)劃。各城市人民政府要按照“先規(guī)劃、后建設(shè)”的原則，在地下管線普查的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌各類管線實際發(fā)展需要，組織編制地下綜合管廊建設(shè)規(guī)劃，規(guī)劃期限原則上應(yīng)與城市總體規(guī)劃相一致。結(jié)合地下空間開發(fā)利用、各類地下管線、道路交通等專項建設(shè)規(guī)劃，合理確定地下綜合管廊建設(shè)布局、管線種類、斷面形式、平面位置、豎向控制等，明確建設(shè)規(guī)模和時序，綜合考慮城市發(fā)展遠(yuǎn)景，預(yù)留和控制有關(guān)地下空間。建立建設(shè)項目儲備制度，明確五年項目滾動規(guī)劃和年度建設(shè)計劃，積極、穩(wěn)妥、有序推進(jìn)地下綜合管廊建設(shè)。
（五）完善標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。地下綜合管廊工程結(jié)構(gòu)設(shè)計應(yīng)考慮各類管線接入、引出支線的需求，滿足抗震、人防和綜合防災(zāi)等需要。地下綜合管廊斷面應(yīng)滿足所在區(qū)域所有管線入廊的需要，符合入廊管線敷設(shè)、增容、運行和維護檢修的空間要求，并配建行車和行人檢修通道，合理設(shè)置出入口，便于維修和更換管道。地下綜合管廊應(yīng)配套建設(shè)消防、供電、照明、通風(fēng)、給排水、視頻、標(biāo)識、安全與報警、智能管理等附屬設(shè)施，提高智能化監(jiān)控管理水平，確保管廊安全運行。要滿足各類管線獨立運行維護和安全管理需要，避免產(chǎn)生相互干擾。
三、有序建設(shè)
（六）劃定建設(shè)區(qū)域。從2015年起，城市新區(qū)、各類園區(qū)、成片開發(fā)區(qū)域的新建道路要根據(jù)功能需求，同步建設(shè)地下綜合管廊；老城區(qū)要結(jié)合舊城更新、道路改造、河道治理、地下空間開發(fā)等，因地制宜、統(tǒng)籌安排地下綜合管廊建設(shè)。在交通流量較大、地下管線密集的城市道路、軌道交通、地下綜合體等地段，城市高強度開發(fā)區(qū)、重要公共空間、主要道路交叉口、道路與鐵路或河流的交叉處，以及道路寬度難以單獨敷設(shè)多種管線的路段，要優(yōu)先建設(shè)地下綜合管廊。加快既有地面城市電網(wǎng)、通信網(wǎng)絡(luò)等架空線入地工程。
（七）明確實施主體。鼓勵由企業(yè)投資建設(shè)和運營管理地下綜合管廊。創(chuàng)新投融資模式，推廣運用政府和社會資本合作（PPP）模式，通過特許經(jīng)營、投資補貼、貸款貼息等形式，鼓勵社會資本組建項目公司參與城市地下綜合管廊建設(shè)和運營管理，優(yōu)化合同管理，確保項目合理穩(wěn)定回報。優(yōu)先鼓勵入廊管線單位共同組建或與社會資本合作組建股份制公司，或在城市人民政府指導(dǎo)下組成地下綜合管廊業(yè)主委員會，公開招標(biāo)選擇建設(shè)和運營管理單位。積極培育大型專業(yè)化地下綜合管廊建設(shè)和運營管理企業(yè)，支持企業(yè)跨地區(qū)開展業(yè)務(wù)，提供系統(tǒng)、規(guī)范的服務(wù)。
（八）確保質(zhì)量安全。嚴(yán)格履行法定的項目建設(shè)程序，規(guī)范招投標(biāo)行為，落實工程建設(shè)各方質(zhì)量安全主體責(zé)任，切實把加強質(zhì)量安全監(jiān)管貫穿于規(guī)劃、建設(shè)、運營全過程，建設(shè)單位要按規(guī)定及時報送工程檔案。建立地下綜合管廊工程質(zhì)量終身責(zé)任永久性標(biāo)牌制度，接受社會監(jiān)督。根據(jù)地下綜合管廊結(jié)構(gòu)類型、受力條件、使用要求和所處環(huán)境等因素，考慮耐久性、可靠性和經(jīng)濟性，科學(xué)選擇工程材料，主要材料宜采用高性能混凝土和高強鋼筋。推進(jìn)地下綜合管廊主體結(jié)構(gòu)構(gòu)件標(biāo)準(zhǔn)化，積極推廣應(yīng)用預(yù)制拼裝技術(shù)，提高工程質(zhì)量和安全水平，同時有效帶動工業(yè)構(gòu)件生產(chǎn)、施工設(shè)備制造等相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
四、嚴(yán)格管理
（九）明確入廊要求。城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的各類管線原則上應(yīng)敷設(shè)于地下空間。已建設(shè)地下綜合管廊的區(qū)域，該區(qū)域內(nèi)的所有管線必須入廊。在地下綜合管廊以外的位置新建管線的，規(guī)劃部門不予許可審批，建設(shè)部門不予施工許可審批，市政道路部門不予掘路許可審批。既有管線應(yīng)根據(jù)實際情況逐步有序遷移至地下綜合管廊。各行業(yè)主管部門和有關(guān)企業(yè)要積極配合城市人民政府做好各自管線入廊工作。
（十）實行有償使用。入廊管線單位應(yīng)向地下綜合管廊建設(shè)運營單位交納入廊費和日常維護費，具體收費標(biāo)準(zhǔn)要統(tǒng)籌考慮建設(shè)和運營、成本和收益的關(guān)系，由地下綜合管廊建設(shè)運營單位與入廊管線單位根據(jù)市場化原則共同協(xié)商確定。日常維護費主要根據(jù)地下綜合管廊本體及附屬設(shè)施維修、更新等維護成本，以及管線占用地下綜合管廊空間比例、對附屬設(shè)施使用強度等因素合理確定。公益性文化企業(yè)的有線電視網(wǎng)入廊，有關(guān)收費標(biāo)準(zhǔn)可適當(dāng)給予優(yōu)惠。由發(fā)展改革委會同住房城鄉(xiāng)建設(shè)部制定指導(dǎo)意見，引導(dǎo)規(guī)范供需雙方協(xié)商確定地下綜合管廊收費標(biāo)準(zhǔn)，形成合理的收費機制。在地下綜合管廊運營初期不能通過收費彌補成本的，地方人民政府視情給予必要的財政補貼。
（十一）提高管理水平。城市人民政府要制定地下綜合管廊具體管理辦法，加強工作指導(dǎo)與監(jiān)督。地下綜合管廊運營單位要完善管理制度，與入廊管線單位簽訂協(xié)議，明確入廊管線種類、時間、費用和責(zé)權(quán)利等內(nèi)容，確保地下綜合管廊正常運行。地下綜合管廊本體及附屬設(shè)施管理由地下綜合管廊建設(shè)運營單位負(fù)責(zé)，入廊管線的設(shè)施維護及日常管理由各管線單位負(fù)責(zé)。管廊建設(shè)運營單位與入廊管線單位要分工明確，各司其職，相互配合，做好突發(fā)事件處置和應(yīng)急管理等工作。
五、支持政策
（十二）加大政府投入。中央財政要發(fā)揮“四兩撥千斤”的作用，積極引導(dǎo)地下綜合管廊建設(shè)，通過現(xiàn)有渠道統(tǒng)籌安排資金予以支持。地方各級人民政府要進(jìn)一步加大地下綜合管廊建設(shè)資金投入。省級人民政府要加強地下綜合管廊建設(shè)資金的統(tǒng)籌，城市人民政府要在年度預(yù)算和建設(shè)計劃中優(yōu)先安排地下綜合管廊項目，并納入地方政府采購范圍。有條件的城市人民政府可對地下綜合管廊項目給予貸款貼息。
（十三）完善融資支持。將地下綜合管廊建設(shè)作為國家重點支持的民生工程，充分發(fā)揮開發(fā)性金融作用，鼓勵相關(guān)金融機構(gòu)積極加大對地下綜合管廊建設(shè)的信貸支持力度。鼓勵銀行業(yè)金融機構(gòu)在風(fēng)險可控、商業(yè)可持續(xù)的前提下，為地下綜合管廊項目提供中長期信貸支持，積極開展特許經(jīng)營權(quán)、收費權(quán)和購買服務(wù)協(xié)議預(yù)期收益等擔(dān)保創(chuàng)新類貸款業(yè)務(wù)，加大對地下綜合管廊項目的支持力度。將地下綜合管廊建設(shè)列入專項金融債支持范圍予以長期投資。支持符合條件的地下綜合管廊建設(shè)運營企業(yè)發(fā)行企業(yè)債券和項目收益票據(jù)，專項用于地下綜合管廊建設(shè)項目。
城市人民政府是地下綜合管廊建設(shè)管理工作的責(zé)任主體，要加強組織領(lǐng)導(dǎo)，明確主管部門，建立協(xié)調(diào)機制，扎實推進(jìn)具體工作；要將地下綜合管廊建設(shè)納入政府績效考核體系，建立有效的督查制度，定期對地下綜合管廊建設(shè)工作進(jìn)行督促檢查。住房城鄉(xiāng)建設(shè)部要會同有關(guān)部門建立推進(jìn)地下綜合管廊建設(shè)工作協(xié)調(diào)機制，組織設(shè)立地下綜合管廊專家委員會；抓好地下綜合管廊試點工作，盡快形成一批可復(fù)制、可推廣的示范項目，經(jīng)驗成熟后有效推開，并加強對全國地下綜合管廊建設(shè)管理工作的指導(dǎo)和監(jiān)督檢查。各管線行業(yè)主管部門、管理單位等要各司其職，密切配合，共同有序推動地下綜合管廊建設(shè)。中央企業(yè)、省屬企業(yè)要配合城市人民政府做好所屬管線入地入廊工作。
國務(wù)院辦公廳
2015年8月3日
